行政案件跨区域集中管辖的现状反思与完善路径

                                —以D市法院为实证样本

万源市人民法院  胡蓉

行政诉讼管辖是行政案件在上下级人民法院以及同级人民法院之间分配的法律制度。“案件管理是法院日常工作的核心内容。案件在法院之间的管辖和在法院内部的分配既是司法组织发挥职能并对案件数量变化保持相应灵活性的关键，也是司法廉洁的重要环节（1）。

一、行政案件集中管辖的概述

所谓行政案件集中管辖是将原来分散由不同法院管辖的行政案件交由若干特定的法院集中管辖和审理的制度。集中管辖是一种集中后的异地管辖，其实际上是一种特殊的异地管辖。集中管辖相比一般的异地管辖，最大的特点就是其集中性，它不是将所有的一审行政案件都分散到各个基层法院审理，亦不再是简单地将本地行政案件移送给异地法院，而是有选择地将各地的行政案件集中移送到社会地位强势、审判业务水平相对优势、地理位置相对便利的法院（2）。建立集中管辖制度的目的是整合现有司法资源，实现司法审判区与行政管理区域的有限分离，减少对公正审理行政案件的干扰（3）。

2014 年修订后的《行政诉讼法》对行政案件跨区域管辖作出专门规定的，既有理论界和实务界对达成行政诉讼制度应有价值的思考，也顺应了当前党为加强和改进党的建设，全面推进依法治国，提升国家治理体系与治理能力现代化的时代需求。司法权在与行政权的角力中处于弱势地位是不争的事实。但随着社会的发展，行政权已经延伸到社会的各个领域，“行政审判作为法治政府建设的监督和推动力量，大力推进行政审判体系和审判能力现代化必将影响法治政府进程。”行政诉讼制度自实施以来，行政审判体制改革更多的是在不触及体制机制的前提下，通过创新管辖相关规定进行适当变更。

(一)中央层面的纲领性指引。党的十八大对深化司法体制改革，坚持完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关独立公正行使审判权提出了要求。十八届四中全会提出设立“跨行政区划的人民法院”、“完善行政诉讼体制和机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。”依据十八大和十八届三中、四中全会的总体要求，2014 年年底，中央全面深化改革领导小组通过了设立跨行政区划法院和检察院的试点方案，着手构建普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的格局。上述文件出台的目的是保障审判独立，确保司法公正。改革的深化和市场的开放必然要求规则的统一和各类要素的自由流动，特别是在诸如知识产权、金融和环境保护等重点领域，司法地方化或者司法行政化都给统一司法或者司法的规范化带来挑战，因此，当前推进的跨区划法院也是司法去碎片化、去非规范化的一种回归。自十八大以来的司法体制改革重在打破地方保护，保障司法统一和中央政令畅通，改革的深意旨在推进国家治理体系与治理能力现代化，“但不可否认，改革本身为跨行政区划法院和跨区域管辖改革指明了具体方向。”

(二)最高审判机关层面的制度性创新。抽象的文件或者精神需要细化的政策落地才能成为行动的指引。为贯彻落实中央决定和文件精神，2013 年，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，明确提出了“打破常规行政区划、集中管辖部分一审行政案件”的理念，并要求各省自行确定一到两个中院、两到六个基层法院开展试点。2015 年，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见———人民法院第四个五年改革纲要(2014 －2018)》，明确将铁路法院改造为跨行政区划法院。为保障司法改革蹄疾步稳，2014 年修改《行政诉讼法》时要求建立行政法院的方案，立法者并没有采纳，但为未来改革预留了空间。新《行政诉讼法》第 14 条将第一审行政案件赋予基层人民法院，对中级人民法院管辖的第一审行政案件，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》作了专门解释。上述规定在一定程度上明晰了行政案件在指定管辖中的具体操作办法，但其不足也很明显，比如仍然延续职权主义色彩，赋予中级法院在案件管辖中具有决定性的权力。与民事审判不同的是，行政审判有其固有的特质，在诉讼目的、诉讼价值观亦或是法律文化传统等方面与民事诉讼存在较大区别。民事诉讼在协议管辖中赋予了当事人选择管辖权，而行政诉讼则不然，除对限制人身自由的行政强制措施赋予原告管辖选择权外，《行政诉讼法》包括相关司法解释再无原告管辖选择权的规定。立法的模糊表述是实践中指定管辖比较混乱的成因。新《行政诉讼法》第 23 条规定，有管辖权的法院因特殊原因不能行使管辖权，可由上级法院指定管辖。究竟什么情况下才能被界定为“特殊原因”，司法解释也没有作出具体规定，导致实践中因理解偏差出现管辖难题。理论界和实务界的共识是，“行政诉讼制度还不能实质性化解行政争议，距离立法目的和实践要求还有相当差距。”新《行政诉讼法》第 1条将解决行政争议作为立法目的。围绕解决行政争议，有学者提出行政诉讼的目的应该是实质性化解纠纷;围绕保护公民、法人和其他组织的合法权益，也曾有主观诉讼和客观诉讼的争论。诉讼类型不同，导致法院审查重点的不同，在以保护权益为主的主观诉讼中，受案的范围可能更广，法院审查更多的是关注行政相对人的利益有没有受到侵犯，包括法庭中适用的证据规则等，较之于客观诉讼均有很大不同。

　　二、D市法院行政案件集中管辖的基本情况

D市法院2016年5月1日起开始实施行政案件相对集中管辖。

（一）D市法院行政案件集中管辖受理案件及人员配备情况。

D市法院有7个基层法院，设置了2个集中管辖法院，管辖原由属地法院管辖的一审行政案件：TC区人民法院管辖DC区、D市县、Q县、WY市的行政案件；WY市人民法院管辖TC区、XH县、KJ县的行政案件。

    WY法院配备法官2名，助理2名，书记员1名。TC区法院配备法官3名，助理2名，书记员2名。

　　受理案件数，2016年5月1日起至今共计受理行政案件 685件，结案586件。

（二）D市法院行政案件集中管辖的成效。

1.行政案件集中管辖基本解决了行政案件“立案难”问题和“审理难”问题。实现了司法管辖区划与行政区划错位分离，减少行政机关对司法的不当干预。D市法院在推进管辖改革以来，大多选择了异地集中的方式，实现了司法管辖区划与行政区划错位分离，优化了行政审判司法环境，受案法院更大程度上能防止和排除干预，符合党中央作出的司法管辖制度重大改革部署。

2.凸显了人民法院居中审理裁判的基本规律，有力促进行政审判良性发展。法院作为专业化的裁判机构，位居纠纷解决体系的中心，其权威来自于对民众与政府的居中地位，居中审理裁判是基本审判规律。实现司法管辖区划与行政区划的错位分离，直接凸显了这一审判规律在行政审判中的特殊意义，人民法院依法独立行使审判权，作出忠实于法律的裁判，从而树立司法权威，提升行政审判公信力。

3.合理配置审判资源，切实提高审判质量。行政案件集中管辖改革后，集中管辖法院行政案件收案数量大幅增加，案件类型明显增多。同时，机动车登记管理、集体企业经营自主权保障以及大量信访案件所涉及的历史遗留问题都进入了诉讼渠道。案件数量和类型的增加，在增加行政审判法官办案压力的同时，也培养了专业化的法官队伍，促进了审判质量的持续提高，2个集中管辖法院的一审判决案件改判发回重审率均出现了明显下降。

　　4.改善行政审判环境，增强司法公信力。集中管辖制度的改革突破了人民法院和被诉行政机关的区域对应性，有利于法院依法独立公正审理行政案件。以WY法院为例，行政机关败诉率在集中管辖前两年为10.2%，集中管辖两年后，该项指标大幅提升到20.7%。

　　5.统一裁判尺度，推动适法统一。改革前，一些相同或类似的行政案件出现不同甚至相反的裁判结果，损害了人民法院的司法公信力。集中管辖改革将大量的行政案件集中在少数法院管辖，案件相对集中，裁判结果更加统一，推动了类案类判、适法统一。

　　6.规范行政行为，促进依法行政。集中管辖前，行政机关对行政诉讼重视程度不足，不在法定期限内举证、只委派律师出庭参加诉讼等情况时有发生。集中管辖后，案件审判突破了行政区划的藩篱，行政机关产生了应诉压力，日渐重视和人民法院定期召开联席会议加强沟通交流，逐步委派熟悉案情的行政人员出庭应诉，有力促进了行政机关依法行政。

　  三、行政案件集中管辖存在的问题

　　1.司法便民利民

　　集中管辖法院的设置虽然打破了与行政机关行政区划上的对应关系，但同时也增加了当事人异地参加诉讼的成本，尤其是交通不便的民族地区，集中管辖给当事人带来的影响更为明显。由于案件数量猛增、出差成本加大、信息化水平较低等原因，集中管辖以来，2个法院的平均巡回审判率为13.8%，。法院巡回审判和远程视频开庭还有待继续加强。

　　2.非集中管辖法院行政审判功能减退

　　集中管辖后，基层法院行政审判庭开始出现“强者愈强，弱者愈弱”的局面，集中管辖法院成为行政案件审理的主战场，非集中管辖法院则因无案可审趋于边缘化。虽然按照要求，非集中管辖法院仍然要保留行政庭，配合集中管辖法院做好本区域行政案件的协调工作，但由于法院受案数量激增，非集中管辖法院行政庭人员大部分被调整到其他业务庭办理案件，仅保留个别人员，这也导致对集中管辖法院的协助工作难以保障。

　　3.集中管辖法院行政庭案件种类和数量繁多，但审判力量得不到保障。

　　集中管辖后，集中管辖法院行政案件大量增加，行政审判法官人均办案数不断上升，办案压力骤增。SC省高级人民法院印发的《全省基层人民法院内设机构改革实施方案》明确规定行政审判庭为综合审判庭，主要责任为：依法审理各类行政一审、行政赔偿一审、行政非诉审查以及国家赔偿案件，各类再审案件，为平衡各审判庭任务量分流处的部分案件，负责总结行政审判工作经验，以及其他与行政审判相关的工作。由此可见，行政审判庭的行政审判职能弱化，进而是大量的其他案件，稀释了行政审判的职能。以WY法院为例，该院行政审判庭办理行政案件、行政赔偿案件、行政非诉审查案件、司法救助案件、机动车交通事故案件、执行异议案件、再审申诉复查案件、再审案件、刑事发回重审案件，此外，还有为平衡各审判庭任务量分流处的部分案件。不同类型的案件大量涌入行政审判庭，而只配备了2名员额法官，案多人少，使行政法官疲于应付各类案件。但由于体制原因，不能跨区域将非集中管辖法院的行政审判人员调往集中管辖法院从事审判工作，集中管辖法院只能在内部进行人员调剂，在全院的整体审判任务加重的情况下，行政审判力量不能得到及时补充。

　　4.行政纠纷化解

　　集中管辖后，为司法与行政的良性互动带来了一些客观障碍，为化解行政争议增加了难度。由于案件较多、距离较远、互不关联等诸多因素，有的集中管辖法院主动协调行政机关和走访当事人的意愿不强，导致案件协调撤诉率低，矛盾化解效果不甚理想。由于互不关联，无法牵制，行政机关负责人出庭应诉率低偏低。

　　四、行政案件集中管辖改革的瓶颈

　　1.行政审判资源“忙闲不均”

　　行政案件集中管辖改革目前面临案件受理不均衡、人员配置不科学等问题。而且集中管辖法院的行政审判法官还要审理其他类型案件。因此，如何优化审判资源分配，进而提升行政案件审判质效，是改革亟须解决的问题。（4）

　　2.排除地方干预与促进争议实质性解决

　　当前，行政案件的审理与人民群众的预期之间还存在一定差距。行政案件集中管辖的目的是排除行政机关的不当干预，让群众打得赢行政官司，而现实情况是即便群众打赢了官司，其争议仍未得到实质性化解，较低的一审息诉服判率折射出的是行政审判效果的差强人意。集中管辖法院对案件所在地情况不了解，提出的问题解决方案并不容易为被诉行政机关接受，在一定程度上对行政争议实质性解决造成了困难。

　　3.司法便民与办案成本

　　行政案件集中管辖改革也带来了办案成本的剧增，对集中管辖法院造成了巨大的经济压力。集中管辖改革后，相对数量的行政案件采取了巡回审判的方式，以WY法院为例，其管辖范围涉及3个行政区域，按照每个案件平均到原告所在地两次来计算，一件案件的巡回审判产生的费用平均在1万元左右，案件如果是在乡镇，往返次数可能更多。改革，WY法院受理行政案件270件，按照40%的巡回审判率来计算，巡回审判案件数量为108件，产生的费用竟达到108万元。

　　五、进一步完善行政集中管辖改革的对策建议

　　1.完善行政案件集中管辖模式

　　按照目前的集中管辖模式，管辖法院已经基本固定，各法院的管辖区域也基本不变，这样的布局在改革初期具有可行性，但是随着改革的推进，管辖法院与案件数量之间的矛盾将会不断凸显。因此，这种管辖法院与管辖区域相对固定的管辖模式可以进行适当调整，有两种方案：一种是调整管辖法院，这会影响行政审判队伍的稳定性以及审判专业化的培养，不具有可行性。另一种是定期调整管辖区域，这在保证办案成本不会有太大增加的基础上，有利于实现各管辖法院之间的收案平衡，实现行政审判资源的优化配置，具有较强的可行性和操作性。

　　2.建立司法和行政良性互动机制

　　行政案件集中管辖在打破审判管辖区域和行政管理区域重叠的同时，也为行政争议的协调化解增加了难度。改革前，原有管辖模式下的基层法院与当地行政机关已经形成一定的协调机制，改革后，原有机制不复存在，纠纷解决的沟通协调成本增大，难度也相应增加。人民法院与行政机关虽然在行政诉讼中的地位不同，但是化解行政争议的目标是相同的。因此，人民法院在确保独立行使审判权的基础上，要充分发挥能动性，积极与行政机关开展良性互动，更好地预防和化解行政争议。实现诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的相互衔接和优势互补，进而规范政府行政行为，保护行政相对人合法权益，促进行政争议的实质性化解。

　　3.落实行政诉讼便民措施

　　集中管辖在遏制不当干预的同时，也加重了当事人的诉讼负担，原来在本地可以完成的诉讼，现在需要到集中管辖法院进行，这一矛盾在改革实践中已经显现。对此，一是要加强信息化建设与应用，在现有科技法庭覆盖到各基层法院的基础上，向乡镇法庭延伸布设，努力提高远程视频开庭率，使群众就地诉讼，免去路途奔波之苦；二是要加强诉讼服务与保障，非集中管辖法院虽然不再直接参与行政案件的审理，但也应做好与所在地行政机关的协调应诉等工作，尤其要建立完善的诉讼材料收转、代为通知送达等制度，让群众立案前递交诉状、结案后接收文书都能就地完成。（5）

（1） ［荷］兰布克、［意］法布瑞编：《法院案件管辖与案件分配：奥英意荷挪加七国的比较》，范明志、张传毅、曲国建译，法律出版社2007年版，第3页。

（2） 叶赞平,刘家库《行政诉讼集中管辖制度的实证研究 》   -《期刊 》-2011

（3） 2浙江省丽水市中级人民法院：“丽水市法院实施行政诉讼相对集中指定管辖制度情况的调查与分析”，载最高人民法院行政审判庭编辑：《行政执法与行政审判》2010年第4集，总第42集，第70页。

（4） 刘 力 何 新 朱晓东 万 亿 王字号：《完善案件集中管辖机制 推动行政审判良性发展》载《人民法院报》

（5） 李杰、张传毅《行政案件集中管辖模式初探：理论定位与实践选择》载《法律适用》2014年5期