矛盾纠纷多元化解机制的构建和完善

万源市人民法院  卢玲

一、探究：构建矛盾纠纷多元化解机制的必然性

（一）矛盾纠纷多元化解机制的概念

人类社会的发展中，不可避免的要出现各类纠纷和矛盾，但这些看似杂乱无序的矛盾纠纷却又在特有的内在规律。为了维护整个社会的和谐与稳定，在社会治理体系中，需要对这些各类矛盾进行分类化解，矛盾纠纷的多元化解呼之欲出。其本质的内涵就是，通过对各类纠纷的判定，针对不同的矛盾纠纷，采取不同的解决方式进行化解。希望通过，综合、系统的矛盾纠纷解决方式，妥善的处理各类纠纷，避免因为一种方式的失灵，而导致整个系统的崩塌。对于我国而言，目前正处在整个社会经济、政治、文化全面发展的高速阶段，社会治理也进入了深层领域，迫切的需要在法治的框架下，在规范化的运行规则下，促进社会发展进程中，实现矛盾纠纷的多元化解，彻底扭转面对矛盾纠纷多元爆发下单一解决模式的弊端。

矛盾纠纷多元化解机制，就是通过多种矛盾纠纷解决方式的相互作用，综合运用各种矛盾纠纷解决方式，形成一种相互作用、协调配合，最终形成多样、统一、完整、系统的矛盾纠纷多元化解机制。针对不同社会主体矛盾纠纷的具体特质，而采取不同的化解方式的矛盾纠纷化解机制。[1]

（二）矛盾纠纷多元化解机制的构建是社会治理的必然要求

从当下我国司法制度和诉讼机制来看，民众法律意识的提高以及法律规范日趋完备，选择通过司法途径解决问题的越来越多，这本是社会进步的良好反应，但在大量案件涌入的同时，通过诉讼解决矛盾纠纷的弊端也随之显现出来。首先，最直接的反应就是案件数量大幅增加、裁判比例大幅提高，致使上诉率、信访率居高不下。在造成法官工作量激增的同时，严重降低了服判息诉的社会效果。其次，我国现行的司法体制，还不能提供充足的司法资源支持司法制度的运行和发展，当事人需要缴纳诉讼费来获得司法服务，分担司法的运行成本。使得当事人如果选择通过诉讼来解决问题，就必须承担相应的诉讼费用，那怕只是预付，也必须先承担该笔费用。相比人民调解等非诉解决问题的方式，诉讼的成本有时候显得更高昂。司法资源的匮乏、诉讼费用承担，使得法院不得不通过市场自身的机制调节作用，来维持自身的生存和发展，从而使的法院变成为达到某些别有用心之人，从纠纷解决中谋取经济利益的市场化的服务机构。不仅贬损了法院的价值，甚至容易让法院的诉讼案件与自身利益结合起来，容易滋生腐败，让司法公信力蒙上阴影。[2]诉讼案件的增多，使得传统的例如：人民调解，私下和解等矛盾纠纷化解方式被削弱。诉讼的增多，也容易加剧紧张的社会关系，更容易导致过激行为的产生。家庭的亲善、邻里的和睦、交易的诚信等精神价值会在诉讼的博弈和对抗中变质。[3]相对于诉讼而言，立足于基层社区的人民调解、私下和解等非诉讼纠纷解决方式，传承了中国传统以和为贵、定分止争的道德和文化价值，在化解矛盾纠纷的过程中往往有着春风化雨润无声的作用，是单纯靠司法和诉讼解决问题所难以企及的作用。

二、矛盾纠纷多元化解机制的突出优势

伴随着经济体制转型的加快，我国社会的利益格局进入深入调整时期，社会矛盾纠纷处于高发时期，人民群众的利益诉求更加多元。矛盾纠纷也对应呈现出主体多元、诉求多元、利益复杂、类型多样的特点。比较突出的表现在涉及民生根本利益的领域，例如矛盾纠纷相对集中的征地拆迁、医疗卫生、金融风险、劳动争议、医患关系等，这些领域矛盾纠纷的往往变现的更加尖锐、更加复杂，对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新的挑战[1]。这不仅使法官不堪重负，案多人少的矛盾更加突出，矛盾纠纷化解的难度也更高。更为关键的是，一些本来能够在基层得到解决的问题，因为没有及时有效解决，错失化解的最佳时机，反而日积月累，积怨深重，甚至出现矛盾激化的现象，加剧了信访、上访和社会综治理的压力。矛盾纠纷多元化的发展态势，迫切需要综合、系统的矛盾纠纷化解方式，在这种社会情势之下，矛盾纠纷多元化解机制显得尤为必要和重要。

相对而言，矛盾纠纷多元化解机制，就是通过多种矛盾纠纷解决方式的相互作用，综合运用各种矛盾纠纷解决方式，形成一种相互作用、协调配合，最终形成多样、统一、完整、系统的矛盾纠纷多元化解机制。针对不同社会主体矛盾纠纷的具体特质，而采取不同的化解方式的矛盾纠纷化解机制。对比诉讼这种，单一的解决模式，矛盾纠纷多元化解机制更能有效化解矛盾纠纷和节约司法资源。更能够激发社会主体的活力，推进社会公平正义精神的树立，修补紧张的社会关系。具体而言，主要体现在以下几个方面的优势：

（一）有利于构建和谐有序的社会格局

司法干预是解决矛盾纠纷的主要方式，但并不是最有效的方式，司法职能虽然是定纷止争，但并不能促使所有矛盾纠纷的彻底解决。司法救济有其固有优点也有显著的局限性，最直接的就是司法无法直接调配社会资源来处理各类矛盾纠纷。许多纠纷的彻底化解，利益的调整，需要综合运用行政和经济的方法来综合统筹协调实施。司法是守护正义的最后防线，但进入司法程序不代表问题的彻底解决。同时，司法资源是有限的，单纯依靠司法来解决问题，就好比走独木桥，会导致一些可以协商解决的问题走向反面，导致矛盾的对立，反而阻碍矛盾纠纷的化解，最终影响社会和谐[4]。

人民法院长期以来作为矛盾纠纷解决的主力军，在很大程度上维护了法律的公平正义，阻止了矛盾纠纷快速增长，但诉讼在解决矛盾纠纷的过程中并未达到与不断增长的矛盾纠纷相互制约的平衡点。[5]通过诉讼方式来直面矛盾纠纷，不仅让非诉机制的作用无法发挥，也使法院不堪案件的重负。迫切需要通过矛盾纠纷多元化解机制来系统、全面的化解纠纷，促使全社会形成良好有序、安定和睦的社会环境。

（二）符合维护和保障广大人民群众根本利益的价值目标

矛盾纠纷的多元化解是探求理性社会，是法治社会追求社会治理的价值目标。随着社会的进步，民众意识的增强，法律不在只是统治者的统治工具，更是政府和民众参与社会治理的重要依据， “法律不仅是一种遵循，一种行为准则，更是一种信仰，一种生活方式。人人都应接受法律的约束，人人都能从法律中得到自由，人人都享有法律的保护，人人也都负有维护法律的责任。”人民法院应作为捍卫司法正义的最后防线，在处理重大疑难复杂的矛盾纠纷时，充分发挥其作用。对于一些在基层具有典型性、普遍性的矛盾纠纷，应充分发挥诉前调解、行政调解、行业调解、委托调解的作用，将矛盾纠纷化解在法院之外。[6]实践证明，人民调解等是司法审判的重要基础，优先通过人民调解处理的纠纷，更能够充分了解当事人的诉求和争议焦点。通过友好协商的方式解决矛盾纠纷，也能够体现当事人充分行使处分权，以更加宽容和柔和方式面对纠纷，处理纠纷。人民调解、等所具有的增强凝聚力、传承道德价值和协调法律与公序良俗的特殊作用，是法院判决所不能替代的，把大量矛盾纠纷化解在诉外，完全符合人民群众的新要求、新期待，符合人民利益至上的具体要求。

（三）有利于社会治理的不断发展

把人心凝聚到谋发展、干事业上，为经济社会发展创造良好的环境。新的形势和任务，矛盾纠纷的多元化发展趋势，要求各相关部门必须加强协作配合，全面发挥社会综治作用，共同构筑资源配置合理、机制运转高效的矛盾纠纷解决体系，为不同类型的社会矛盾提供相应的解决渠道。不断创新调解理念、调解手段和调解方法，推动完善以“以党委统一领导、各相关部门组织联动、法院积极主导、诉求渠道畅通、信息资源共享、基层群众受益”为核心内容的矛盾纠纷多元化解机制，从源头上预防、疏导、分流社会矛盾，深化社会治安综合治理，有利于及时消除各种影响社会发展的不稳定、不和谐因素，特别是通过协商、和解的方式解决各类矛盾纠纷，有助于协调统一各方利益，加强团结合作，

三、矛盾纠纷多元化解决机制的实践困境

我国现行的法律法规对于多元化的纠纷解决机制是有所规定的，但是还没有形成完整的体系。在 2004 年，最高人民法院发布了《关于人民法院民事调解工作的规定》，规定了民事调解的范围、民事调解工作参与人员的范围和民事调解书的效力等内容。之后，司法部联合最高人民法院发布了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，提出了要巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织并且规范人民调解委员会的工作。在最高人民法院发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》中又强调了诉讼调解在保障经济发展、促进社会和谐中化解矛盾、解决纠纷的职能作用。在社会实践中，劳动争议仲裁和商事仲裁等专门性非诉纠纷解决方式在不同的领域发挥了其不可替代的作用。但是，在现阶段我国纠纷解决机制面临的困境还是十分明显的。

（一）矛盾纠纷化解手段与立法需求不完全匹配之间的冲突

矛盾纠纷多元化解机制的实践探索中，不少纠纷化解方式或者实践中行之有效的纠纷化解方式，并未能及时有效的进入立法程序，规范制定推进缓慢。目前来看，仅就司法调解和人民调解有明确的法律规定，但其他矛盾纠纷化解方式暂时还没有明确的法律规定，造成现实运用中，在程序上缺少法律依据，未形成制度化的矛盾纠纷多元化解体系。一方面，中央层面虽多次提及建立健全矛盾纠纷多元化解机制，但顶层设计引导和推动社会多元主体切实主动参与到矛盾纠纷多元化解机制的具体实践中来，还需更具操作性的制度安排。最高人民法院出台的相关意见[7]，对其他解纷主体倡议作用大于引导作用，影响力难以走出法院之外。另一方面，现有的一些矛盾纠纷化解方式虽在立法上有所体现，但立法机关对矛盾纠纷多元化解机制构建的整体性考虑不足，对此类具有综合性、推动呼声不高的立法项目关注度不足。从社会治理层面来看，矛盾纠纷多元化解机制应当是国家治理过程中不可或缺的重要部分。应及时修订法律、将成熟的实践探索上升至法律层面，形成更具科学性、系统性的矛盾多元化解机制，更能促进各主体之间的联动，形成合力。

（二）法定的非讼纠纷解决机制在实际应用中存在冲突

目前，我国在法律层面已经对仲裁、公证等非诉讼纠纷化解方式做了明确规定，例如：《仲裁法》、《劳动争议调解仲裁法》等。不过，上述法律在相关纠纷化解方面未能达到应有的效果。

    1. 仲裁法虽颁布施行了很多年，但由于各地仲裁委的性质不同，公众对仲裁的了解并不多，信任度不够。加之一些小微案件，例如：物业纠纷、电信服务纠纷，因标的额低、工作量大，仲裁委一般不受理，且此类案件仲裁收费高于诉讼，当事人也不倾向于选择仲裁。

    2. 劳动争议仲裁应有的相关功能未能充分发挥。例如：《劳动争议调解仲裁法》中对于不予受理和逾期未作出决定的适用情形和范围未作明确规定[8]，少数劳动仲裁机构出于信访等因素而不当拒绝收案，导致该条款被滥用，许多劳资纠纷未经仲裁前置的有效处理，直接涌入法院。此类案件由于缺乏仲裁前置程序的缓解和过滤，当事人往往对判决的服判息诉率较低，容易引起上诉上访，，弱化了立法关于劳动争议“先裁后审”的制度设计本意。

3. 公证债权文书申请强制执行的非诉程序运用不足。公证债权文书这一非诉程序设立的本意是为了减轻诉累，可以不必经过诉讼程序直接具有强制执行力，程序简便、快捷高效。但在实践中由于立法滞后、制度认知、公证机关审查不严格等因素均制约了这一制度的有效落实。

（三）司法资源被过度利用

司法裁决因其在矛盾纠纷化解中的终局地位而被社会大众所依赖，法律是捍卫权利最后的防线造成人们对诉讼机制的过分依赖，泛化了司法审判在矛盾纠纷化解中的适用，导致矛盾纠纷化解方式选择单一。[9]案多人少且超负荷的工作已经使中基层法官不堪重负，法官更无暇顾及自我能力的提升。“司法民工”已经不再是法官圈内的自我嘲弄，更是社会形态下，制约司法效能发挥、影响办案效果的现实无奈。

（四）矛盾纠纷多元化解中法院推动乏力

《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（以下简称《两办化解意见》）对法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了定位，即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。”意味着法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，“推动”作用主要体现在法院在自身诉讼案件的同时，还要通过诉调对接、业务指导、人员培训、参与立法等途径让更多的矛盾纠纷通过非诉渠道解决。矛盾纠纷多元化解机制从形成、完善到最终发挥实效，需要包括司法、行政和其他社会多元解纷主体之间通力配合、相互协作、共同推动，但需要明确牵头主导单位。法院囿于自身权力和影响力的制约，亦无物质方面的激励优势，很难在多元化机制中发挥主导性作用。矛盾纠纷多元化解机制的构建是实现国家治理现代化的重要内容，从现实角度而言，矛盾纠纷多元化解机制得以完善并良性运行的最佳方案是让对各纠纷化解主体由一定指挥或监督制约关系的领导机构来主导。

四、矛盾纠纷多元化解机制的构建和完善

党的十八届四中全会明确提出，要推进多层次多领域依法治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。近年来，在政社互动导向下，全国各地所涌现出的一批典型经验和模式，代表着有效预防和化解社会矛盾纠纷的方向和前沿，其所主张和实践的政社互动业已成为社会治理的突破口和关键。矛盾纠纷多元化解机制的构建应紧扣政府治理和社会调节、居民自治良性互动的改革目标，以政社互动为导向提高社会治理法治化水平，这必将成为未来解决矛盾纠纷的重点和方向。

（一）实现政府主导、社会参与合作共治的结合

辩证地看待矛盾纠纷与社会稳定的关系，努力寻找一个相对理想的平衡点，在通过政府的有限干预，达到与社会合作共治的有机衔接。一是需要进一步根据矛盾纠纷多元化的性质和实际情况，有针对性地开展社区与政府部门之间的协商、相关行业及社会组织之间的协商、社区成员之间的协商以及社区与成员之间的协商，进一步推动社会矛盾协商调解的多层次化、科学化、制度化、规范化的协商解决方式。实现例如上海 “梯度化解社区矛盾”的人民调解新模式，就包括民主协调、社会协调、行政协调等三个阶梯。二是要建立健全民主协商运行机制，规范协商程序，通过细化协商内容来明确矛盾纠纷需要解决的重点，切实建立起各层级之间的联动互助工作机制，提高基层民主协商化解矛盾纠纷的实效性。三是要采取志愿服务和购买社会服务相结合的方式，将律师引入到矛盾纠纷化解的法律援助范畴，引导广大律师自愿参与，同时加快建构统一的政府购买公共服务平台。推进 “律师进村、法律便民”工作中，实现法律顾问参与基层组织化解矛盾纠纷、处置涉法涉诉案件。

（二）推进政府权能与社会自我治理的协同发展

政府、社会在矛盾纠纷多元化解机制中的相互关系，离不开政府资源调配、互动配合等权能的支撑。为此，需要政府向社会赋能放权，积极协同社会探求自我治理，营造有利于提升矛盾纠纷多元化解得良好效果和制度环境。一是要从集权管理向放权社会转变，从干涉、限制社会组织为群众提供服务向鼓励和引导各类社会组织向居民提供专业服务转变，特别是在社会矛盾纠纷解决上要从党政 “独唱”向多元主体 “合唱”转变。二是要健全完善监督保障体系，充分发挥政府、社会多方面的监督作用，实现决策权、执行权、监督权三权独立，形成分工明确、相互制约、管理规范的社会矛盾纠纷解决体系，以保证社会自我治理的有序性。三是要充分利用互联网大数据的优势，建立共建共享的信息化综合运用平台，完善基层政府和相关部门的信息收集、反馈、调处联动机制，建立多元主体间的信息交流和反馈机制，以实现资源共享、加强分工合作，同时要利用大数据时代的数据特点和优势，汇总信息、评估判定、促进引导法院与人民调解、行政调解、行业调解等各类组织的诉调对接，形成覆盖全面的矛盾纠纷多元化解网络体系，使矛盾纠纷能够随时随地得到快速解决。

（三）促进政府定分止争与社会理性维权法治化、规范化

社会矛盾纠纷日益复杂化的趋势要求在解决多元矛盾纠纷的道路上必须法治化、规范化。一是要合理界定政府及各职能部门和社会主体的公共服务职能，实现权责事的统一。要促进行政体制改革，明确政府各职能部门、社区、社会组织、居民等不同主体的关系，将审批权适当下放，经费、人员、权力逐步下移，实现职权责相统一，增强社会矛盾纠纷解决机制的规范性和约束性。二是要顺应现代社会治理 “主体多元化、需求多样化”的特征，以问题和需求为导向，总结全国各地政府维护基层社会稳定的成果，形成规范化、制度化的经验体系，在推广和适用的过程中进一步提炼完善。三是要完善基层法律服务体系，量化公共法律服务内容，以社区服务中心为平台，完善信息联通制度、需求反馈制度，实现社会矛盾纠纷的统一受理、集中梳理、归口管理和依法办理，向上联动政府相关职能部门，向下直接联系居民群众，实现基层社会矛盾纠纷预防化解资源的科学整合及优化配置。通过明基层政府、社区平台、社会组织、社区居民等各类矛盾纠纷治理主体的 “权力清单”和 “职责清单”，将依靠法治改善和保障民生这一治理理念贯穿于整个社会矛盾纠纷解决机制之中。

【参考文献】

1. 范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展[J].法律适用,2005,(2).

2. 张卫平．我国替代性纠纷解决机构的重构 ［J］．人大复印资料———诉讼法学、司法制度，2005(7)．

3. 王振清.多元化纠纷解决机制与纠纷解决资源[J].法律适用,2005,(2).

4. 董磊明：《宋村的调解：巨变时代的权威与秩序》，法律出版社 2008 年版，第 151 页。

5. 王雨本.论多元化社会矛盾纠纷解决机制[J].法学杂志，2009（5）.

6. 齐树洁.民事司法改革研究[M].厦门:厦门大学出版社,2006.

7. 2010 年《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、2014 年《关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》、2015 年《关于全面深化人民法院改革的意见》，2016 年 6 月《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《关于人民法院特邀调解的规定》等。

7. 仲裁法第 29 条仅规定了仲裁委员会可以对不符合受理条件的案件，不作实体处理而直接作出不予受理的通知，当事人可以直接向法院起诉。

8. 梁平：《多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察》，载《当代法学》2011 年第 3 期。

[1] 范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展[J].法律适用,2005,(2).

[2] 张卫平．我国替代性纠纷解决机构的重构 ［J］．人大复印资料———诉讼法学、司法制度，2005(7)．

[3] 王振清.多元化纠纷解决机制与纠纷解决资源[J].法律适用,2005,(2).

[4] 董磊明：《宋村的调解：巨变时代的权威与秩序》，法律出版社 2008 年版，第 151 页。

[5] 王雨本.论多元化社会矛盾纠纷解决机制[J].法学杂志，2009（5）.

[6] 齐树洁.民事司法改革研究[M].厦门:厦门大学出版社,2006.

[7]  2010 年《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、2014 年《关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》、2015 年《关于全面深化人民法院改革的意见》，2016 年 6 月《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《关于人民法院特邀调解的规定》等。

[8] 该法第 29 条仅规定了仲裁委员会可以对不符合受理条件的案件，不作实体处理而直接作出不予受理的通知，当事人可以直接向法院起诉。

[9]  梁平：《多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察》，载《当代法学》2011 年第 3 期。